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Landeszeitung Lüneburg: Aus Ruanda lernen / Dr. Lars Brozus: Schutzverantwortung für Zivilisten ist ein Fortschritt, aber noch verbesserungsfähig

Im April 1994 begann der Völkermord in Ruanda. In
wenigen Wochen wurden mehr als 800 000 Tutsi aber auch
missliebige Hutu ermordet. Die Welt sah tatenlos zu. Um derartiges
künftig zu verhindern, stimmten die Vereinten Nationen 2005 der
Schutzverantwortung (Responsibility to Protect; R2P) zu. Die neue
Norm wird nicht flächendeckend umgesetzt, denkt man etwa an den seit
drei Jahren in Syrien tobenden Bürgerkrieg. Dennoch ist die
Schutzverantwortung „ein erstaunlicher Fortschritt“, meint Dr. Lars
Brozus, Wissenschaftler an der Berliner Denkfabrik SWP. Der Schutz
der Menschenrechte über Grenzen hinweg finde seine Grenzen aber an
großer Macht des betreffenden Staates. So sei ein militärisches
Eingreifen etwa auf der Krim sehr unwahrscheinlich.

Hat die Weltgemeinschaft die angemessenen Konsequenzen aus dem
Völkermord in Ruanda gezogen?

Dr. Lars Brozus: Auf der Ebene der Konzepte hat die Welt schon
überraschend weitgehende Antworten gefunden. Auf der operativen Ebene
hingegen verläuft die Umsetzung nicht so wie von
Menschenrechtsverteidigern erhofft. Nach der Jahrtausendwende wurde
das Konzept „Responsibility to Protect“ (R2P) entwickelt. Diese Idee
der Schutzverantwortung besagt nichts anderes, als dass die
internationale Gemeinschaft auch gegen den Willen einer Regierung
intervenieren kann, um Menschenrechte zu schützen, wenn 1. ein
Völkermord verübt wird oder 2. ethnische Säuberungen durchgeführt
werden; 3. Kriegsverbrechen oder 4. Verbrechen gegen die
Menschlichkeit verübt werden. Das ist ein erstaunlicher Fortschritt,
der so nach dem Völkermord von Ruanda nicht zwingend zu erwarten war.
Auf dem Papier hat die Welt also gut reagiert, etwas anders sieht es
in der Realität aus. Das hat seinen Grund darin, dass
Gewaltanwendung zum Schutz von Zivilbevölkerung nur vom
Sicherheitsrat autorisiert werden kann. Damit kommt den fünf
ständigen Sicherheitsratsmitgliedern, die mit einem Veto-Recht
ausgestattet sind, eine besondere Bedeutung zu. So kamen im Falle
Syriens noch nicht mal Resolutionen zur Verhängung von Sanktionen
gegen das Assad-Regime zustande, weil Russland und China ihr Veto
einlegten. Moskau und Peking argumentieren mit den Erfahrungen bei
der Intervention in Libyen im Jahr 2011, wo der Sicherheitsrat zwar
ein Eingreifen zum Schutz der Zivilisten in Bengasi billigte, die
Resolution aber vom Westen zum Sturz des Gaddafi-Regimes missbraucht
worden sei. Eine durchgehende, bruchlose Umsetzung der R2P durch die
Staatengemeinschaft war aber auch nicht zu erwarten.

Warum versagte vor 20 Jahren das internationale Krisenmanagement?

Dr. Brozus: Das erklärt sich aus dem damaligen politischen Umfeld.
Zunächst kam es in den frühen 1990er-Jahren zu einer regelrechten
UN-Euphorie. Die Weltorganisation war lange durch den
Ost-West-Konflikt blockiert. Dessen Ende schürte die Erwartung, dass
die UN nun die globale politische Steuerung übernehmen würde.
Tatsächlich kam es zu ersten Initiativen, Menschenrechte auch über
Grenzen hinweg zu schützen. Die erste erfolgreiche war 1991 die
Einrichtung einer Schutzzone für irakische Kurden. Es folgte die
UN-Mission in Somalia, die aus der Perspektive des wichtigsten
Truppenstellers, den USA, scheiterte. Parallel dazu zerfiel
Jugoslawien, was damals einen großen Teil der Aufmerksamkeit auf sich
zog – das Geschehen in einem relativ kleinen, relativ isolierten
Staat in Zentralafrika rückte in den Hintergrund. Dabei meldete die
UN-Mission in Ruanda sogar Anzeichen für die Vorbereitung eines
systematischen Völkermordes an die Zentrale in New York. Es gelangten
Macheten und andere Waffen ins Land. Die Medien hämmerten den
Menschen Propaganda ein, die die Minderheit der Tutsi herabsetzten.
Zugleich gab es einen bewaffneten Aufstand gegen das Hutu-Regime.
Doch die UN-Zentrale reagierte nicht angemessen. Sie erteilte der
Mission vor Ort die Order, weiter nur zu beobachten, weil kein Mandat
für aktives Eingreifen vorlag. Der spätere UN-Generalsekretär Kofi
Annan leitete 1994 das UN-Department, das für die Ruanda-Mission
zuständig war. Später bezeichnete er die damaligen Entscheidungen als
sein größtes Versagen. Daher treibe er die Bemühungen voran, aus
diesem Versagen zu lernen, mit der Konsequenz, dass das Konzept des
Schutzes von Menschenrechten über Grenzen hinweg entwickelt wurde.
Die UNO kann aber nur so viel umsetzen, wie die Mitgliedstaaten
bereit sind, mitzutragen. Und im April 1994 fehlte es schlicht an der
Bereitschaft, sich in Ruanda zu engagieren. Mit einer derartig
exzessiven Gewalt, mit einem derart schnell und brutal exekutierten
Völkermord rechnete allerdings auch kaum jemand.

Hat die Ermordung von US-Soldaten auf Peacekeeping-Mission in
Somalia wenige Monate zuvor, die Bereitschaft untergraben, die
Blauhelme in Ruanda mit einem robusten Mandat auszustatten?

Dr. Brozus: Ja, der damalige US-Präsident Bill Clinton hatte
eingeräumt, dass die Bilder der getöteten US-Soldaten, die durch
Mogadischu geschleift wurden, den Willen zu weiteren UN-Missionen
schwächten. Denn um UN-Missionen innenpolitisch vermitteln zu können,
müssen sie überzeugend begründen, warum sie eigene Soldaten
gefährden, um Fremde zu schützen.

Bedeutet das Patt im Sicherheitsrat bezüglich eines
Schutzverantwortungs-Einsatzes in Syrien bereits das Scheitern des
Konzepts?

Dr. Brozus: Ich würde nicht von einem Patt sprechen, weil der
Sicherheitsrat bis auf Russland und China schärfere Resolutionen
gegen Damaskus befürwortet. Insofern lautet das Verhältnis 13:2. Das
bedeutet aber nicht das Scheitern des Konzeptes der
Schutzverantwortung, ganz im Gegenteil. Man muss sich nur vor Augen
führen, wie sehr diese neue politische Norm mit anderen, für die
Staatenwelt grundlegenden Normen kollidiert – wie die Souveränität
und das Nichteinmischungs-Gebot bei inneren Angelegenheiten. Es kann
daher nicht überraschen, dass es über die Anwendung und Auslegung
dieser neuen Norm Streit gibt. Interessanter ist vielmehr, dass der
Kern der Norm, der Schutz vor Massengewalttaten, unstrittig ist.
Soweit die Theorie. In der Praxis, bei der Umsetzung – etwa in Libyen
– tauchten zwei Dilemmata auf: Erstens zeigte es sich, dass es für
einen dauerhaften Schutz der Bevölkerung vor schwersten
Menschenrechtsverletzungen notwendig sein kann, das Regime zu
beseitigen. Mit dieser Argumentation setzte die NATO ihren Einsatz
fort, nachdem das primäre Ziel, der Schutz der Bürger von Bengasi,
erreicht war. Genau diese Frage, ob ein Schutz nur in einer konkreten
Situation angestrebt wird oder auf Dauer, ist allerdings bislang
nicht beantwortet.

So wie der Westen das Dilemma 2011 in Libyen auflöste, bleibt im
Ergebnis, dass Russland dem Westen Wortbruch vorwirft und die
Sicherheitslage vor Ort eher noch schlechter ist. Ist ausgerechnet
das schlagzeilenträchtige, militärische Bein des Konzeptes das
schwache?

Dr. Brozus: Da sprechen Sie das zweite Dilemma an: Selbst, wenn
man die Frage beantwortet hat, was eigentlich unter dem Schutz der
Bevölkerung zu verstehen ist, bleibt offen, wie dieser zu erreichen
ist. In Libyen gelang es zwar, die Bürger in Bengasi zu schützen und
die Spitze des Regimes zu stürzen. Dennoch erwies es sich als alles
andere als einfach, eine langfristige Verbesserung der Situation zu
erreichen. Das weist auf ein sehr viel tiefgründigeres Problem hin,
mit dem sich Außenpolitik auseinandersetzen muss: Analysiert man die
großen Interventionen der letzten zwanzig Jahre, wird die
Begrenztheit der Erfolge sichtbar. Fast nirgendwo wurde eine
Entwicklung angestoßen, bei der man mit hinreichender Sicherheit
sagen könnte, es sei ein selbsttragender Friedensprozess im Gange.
Die Ergebnisse wissenschaftlicher Untersuchungen sind ernüchternd:
Danach dauert es mindestens 20 Jahre, bis Institutionen so gefestigt
sind, dass sie einen Friedensprozess tragen können. 2011 stand Libyen
auf keiner Liste mit den Staaten, in denen Massengewalttaten zu
erwarten sind. Jetzt steht es darauf, weil nach dem Wegfall des
Gaddafi-Regimes viele Konflikte in der libyschen Gesellschaft
aufbrachen. Eine paradoxe Folge der Intervention ist, dass das Risiko
für Gewalt gegen Zivilisten nicht geringer wird, sondern steigt. Das
heißt im Umkehrschluss aber nicht, dass derartige Interventionen
nicht notwendig und richtig sein können. Hier liegt noch viel Arbeit
vor der Staatengemeinschaft, Instrumente zu schmieden, mit denen
nicht nur kurzfristige Stabilisierung, sondern langfristige
Stabilität zu erreichen ist.

In Zeiten wachsender Rivalität zwischen den USA einerseits und
China sowie Russland andererseits könnte die Selbstlähmung des
Sicherheitsrates ein Dauerzustand werden…

Dr. Brozus: … Das wäre eine Quasi-Rückkehr des
Ost-West-Konfliktes. Diese Möglichkeit besteht, aber es wäre
natürlich keine wünschenswerte Entwicklung.

Ist Europa willens und in der Lage Schutzverantwortung in seinem
Umfeld zu übernehmen?

Dr. Brozus: R2P rückt auf den Schirm der EU. So versucht das
Europäische Parlament, dieses Konzept in die EU-Außenpolitik zu
integrieren. Tatsächlich kann Europa sehr viel mehr für den Schutz
der Menschenrechte über Grenzen hinweg tun, als das bisher der Fall
ist. So ist es sinnvoll, dass sich die EU ein spezifisches
Frühwarnsystem schafft, um die Gefahr möglicher Massengewalttaten zu
erkennen.

Auf dem Schirm hatte der Kreml jetzt eine ganz eigene
Interpretation der Schutzverantwortung, denn eine solche nahm er für
die Annektion der Krim in Anspruch. Was kann das Konzept vor
Missbrauch schützen?

Dr. Brozus: Das ist ein ziemlicher durchsichtiger Versuch des
Missbrauchs. Denn keiner der vier genannten Tatbestände traf auf der
Krim zu. Und selbst wenn, kann der Einsatz bewaffneter Gewalt zum
Schutz der Bevölkerung nur nach Absegnung durch den Sicherheitsrat
erfolgen.

Im Klimawandel drohen neue Konflikte um knapper werdende
Ressourcen. Wie umfangreich ist das Instrumentarium struktureller
Prävention, um Massengewalttaten im Vorfeld zu verhindern?

Dr. Brozus: Das ist momentan die interessanteste Entwicklung. Aus
der Erkenntnis heraus, wie viel Probleme militärische Interventionen
nach sich ziehen, wird nach Wegen gesucht, diese überflüssig zu
machen. Strukturelle Prävention arbeitet mit sehr langfristig
wirkenden Maßnahmen, die einen Ausgleich bei gesellschaftlichen
Konflikten ermöglichen, die ansonsten Gesellschaften zerklüften
würden. Also solche ethnischer, ökonomischer, kultureller oder
religiöser Natur. Ein Beispiel operativer Prävention wäre Hilfe im
Vorfeld von Wahlen, die häufig Auslöser von Gewalt sind. Dabei wird
nicht nur darauf geachtet, dass der Wahlprozess als solcher sauber
verläuft, sondern auch, dass in den Medien keine Gruppe stigmatisiert
wird.

Findet Schutzverantwortung grundsätzlich vor großer Macht ihre
Grenzen? Wer würde beispielsweise für die Krimtataren in die Bresche
springen, wenn Moskau sich entscheiden würde, sie erneut zu
vertreiben?

Dr. Brozus: Gute Frage. In einem solchen Szenario wäre die
Wahrscheinlichkeit eines militärischen Eingreifens zum Schutz dieser
Bevölkerungsgruppe gering, schon allein weil der Sicherheitsrat nicht
zustimmen würde. Die Wahrscheinlichkeit für die Verhängung von
Sanktionen wäre dagegen recht hoch. Jede internationale Intervention
muss sich eben nicht nur die Kosten- und Nutzenfrage stellen, sondern
auch ihre Folgen bedenken. Insofern gilt es, im Sinne Max Webers
zwischen Verantwortungs- und Gesinnungsethik zu unterscheiden. 1994
sprach allerdings objektiv wenig gegen einen robusteren
internationalen Einsatz, um den Völkermord in Ruanda zu beenden.

Das Interview führte Joachim Zießler

Pressekontakt:
Landeszeitung Lüneburg
Werner Kolbe
Telefon: +49 (04131) 740-282
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